El federalismo argentino: entre el Puerto de Buenos Aires, la Pampa Húmeda y la Ruta 40

Ante esos acontecimientos cabe preguntarse, si estamos asistiendo a un episodio más del “tironeo” histórico de nuestro “federalismo centralista” o si los hechos que se están sucediendo pueden ser la expresión de fenómenos más complejos y estructurales, que avizoren como tendencia, un nuevo tipo de federalismo, más equilibrado que el conocido hasta hoy, sustentado en la coordinación y cooperación responsable entre las instancias gubernamentales, básicamente entre la Nación y las Provincias.

En efecto, a la luz de las transformaciones en los proceso productivos, en sus localizaciones territoriales y de los cambios que se operan en las formas de relacionarnos con el mundo, entre otros hechos acontecidos en las últimas décadas, a los que habría que agregar las modificaciones institucionales introducidas en la reforma constitucional de 1994, por ejemplo la potestad provincial sobre los recursos naturales -art 124 de la Constitución- y los cambios en la conformación de los actores político/administrativos y sociales, se estarían dando condiciones propicias para que sucedan cambios transcendentes en la estructura y en la distribución del Poder entre las jurisdicciones estatales, por ahora expresado en la aparición de un incipiente debate sobre el curso que debería tomar la relación Nación-Provincias, en temas como como por ejemplo la baja de la presión impositiva, las facultades regulatorias en las inversiones mineras –ley de glaciares- o las responsabilidades sobre la infraestructura y su mantenimiento .

El creciente peso en la producción y en las exportaciones de sectores como el energético, a partir de Vaca Muerta como nave insignia, la minería con sus grandes proyectos de cobre, oro, litio, etc., a lo largo de la Ruta 40, tomada como símbolo -utilizada aquí como metáfora-, algunos en vías de concreción estimulados a partir del RIGI, u otros que articulan a sectores de producciones tradicionales con servicios e innovaciones tecnológicas en distintas regiones, entre otros fenómenos, podrían estar indicando cambios sustanciales en los equilibrios productivos/territoriales, por ahora en su mayoría de manera potencial, pero que en la medida en que se concreten y consoliden seguramente tendrán impactos profundos en las estructuras sociales, en los ámbitos políticos, en la distribución del poder y en general en los formatos y localizaciones de los espacios institucionales.

Sin ánimo de encontrar similitudes, solo con el propósito de ilustrar metafóricamente una idea, es válido recordar que Buenos Aires, cabeza durante el Virreinato del Rio de la Plata y “hermana mayor” durante el proceso de constitución de la Estado-Nación y eje central del Poder durante casi un siglo y medio, fue dos veces derrotada en el siglo XIX -1820 las batallas de Cepeda y en 1852 la de Caseros- pero que más allá de esos “traspié” siguió siendo el epicentro del Poder y la moldeadora del formato de país tal como lo conocemos hasta el presente, apoyada en sus condiciones productivas y su localización, pero que a partir de las transformaciones reseñadas se enfrenta a otra “batalla”, la de la Ruta 40.

En efecto Buenos Aires, asentada en el control de la llave de acceso a los recursos portuarios y de la producción pampeana, después de haber perdido el conjunto de Provincias, que luego constituirían lo que hoy conocemos como República Argentina, el Alto Perú como la principal fuente de recursos en era Virreinal, la plata del Potosí, una vez cerrado el ciclo de sangrientas disputas federales, la capitalización en 1880 y la formación/consolidación del Estado Nacional, siguió como cabeza articuladora del país, sobre la base del formato paradojal de un “federalismo centralista”, en el que desde el vértice del Poder se capturan, administran y distribuyen los recursos entre las diferentes instancias que lo componen (Nación, Provincias y Municipios).

Recursos que, si bien en el transcurso del tiempo fueron cambiando en cuanto a su origen, siguieron siendo apropiados y distribuidos desde el Centro. Al inicio controlando y administrando las rentas portuarias, posteriormente, apropiándose a través de diversos mecanismos –cambiarios, impositivos, regulatorios, etc.- de parte de los ingresos provenientes de la pampa húmeda, más adelante mediante el manejo de los recursos obtenidos de los sucesivos endeudamientos –en los mercado externos e internos- o de la apropiación de recursos de toda la sociedad, como fue el caso de los fondos previsionales, entre otros instrumentos.

Esto significa que el formato de federalismo que asumió el caso argentino no solo obedeció a cuestiones relacionadas con diseños organizacionales o de armado de la estructura institución estatal. Por el contrario, esos arreglos dieron cuenta, se correspondieron, con el diseño y localización de las actividades productivas en el territorio y el entramado social a que dieron lugar y con la forma como ellas se articularon con el mercado internacional.

Pero, además de esos condicionantes objetivos del formato federal argentino -las estructuras productivas, sociales y sus localizaciones -, los actores político administrativos que gestionaron del poder jugaron un rol determinante. Entre otros destacaron, las Fuerzas Armadas, en su rol institucional o rompiéndolo vía sucesivos golpes de Estado, las burocracias del Estado Nacional presentes en el territorio, el movimiento/partido justicialista, con su aspiración hegemónica y su formato organizacional rígido y vertical, el sindicalismo obrero y empresarial con sus fuertes rasgos corporativos y también fuertemente centralizadores.

Sin la pretensión de profundizar en el rol histórico y actual de cada uno de esos actores, es pertinente mencionarlos solo para tener en cuenta el papel que tuvieron en el formato federal, considerando que en la actualidad ellos también están siendo atravesados por una profunda crisis.

Tomando solo como metáforas las “derrotas” de Buenos Aires en Cepeda y Caseros y la posterior capitalización de Buenos Aires en 1880, se puede afirmar que, a pesar de ellas los desequilibrios entre las instancias de nuestro “federalismo” se mantuvieron a lo largo del tiempo, con un centro en Buenos Aires –Estado Nacional- como captador de recursos y controlador de los resortes fundamentales del poder estatal y un conjunto de Estados Provinciales orbitando a su alrededor, en una constante disputa -“tironeo”- por los recursos.

Ese diseño, con sus permanentes tensiones, llegó hasta el presente mostrando, a través de las sucesivas crisis, cada vez menos capacidad y solvencia para contener, orientar y conducir la economía y la sociedad, pero sin que hayan aparecido alternativas superadoras, más allá de los discursos más o menos encendidos sobre un nuevo federalismo, utilizado en muchos casos solo como una herramienta de negociación más por parte de las Provincias.

Demás está señalar que ese tipo de “federalismo” fue relativamente funcional al modelo de “capitalismo autónomo” que se implantó desde la década del 30’ del Siglo XX, gestionado desde una concepción “estado céntrico”, pero también es evidente que desde por lo menos hace cinco décadas ese modelo viene mostrando síntomas de agotamiento, a través de las recurrentes crisis y de un profundo estancamiento y del deterioro de las condiciones económicas y sociales.

Equivocaríamos el diagnóstico si las tenciones actuales, expresadas de manera virulenta a veces, las identificáramos como una de los tantos episodios sucedidos a lo largo de la historia de disputa entre la Nación y las Provincias, tomándola como uno más del endurecimiento de las demandas provinciales, envueltas en estridentes discursos “Federales”, como sucedía en el pasado cada vez que llegaban al gobierno Nacional expresiones políticas distintas o enfrentada al Peronismo o las mismas Fuerzas Armadas.

Un indicio que también puede ser revelador de tendencias más profundas, planteado a modo de ejemplo, lo da el hecho puntual de que. desde la asunción del gobierno de Milei, el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires no tuvo ninguna entrevista formal con el presidente ni con sus funcionarios, que la CGT organizó un paro general inmediatamente asumido y lleva cuatro en dos años. Más allá de que ello pueda aparecer como una cuestión anecdótica o gestual del folclore político/sindical, seguramente puede estar expresando también cuestiones más de fondo, relacionadas con las transformaciones productivas, sociales y de sus localizaciones con los consecuentes impactos en el Estado.

En este nuevo escenario nacional dado por el agotamiento del modelo de “capitalismo autónomo nacional estado céntrico”, con las nuevas formas de inserción de la economía argentina en el entorno regional e internacional, con la aparición de nuevos polos de desarrollo vinculados al mercado mundial, con el agotamiento y porque no crisis de las formas tradicionales de representación política y de los intereses sectoriales –las corporaciones sindicales empresariales y obreras-, la desaparición de las Fuerzas Armadas como actor político, entre otros cambios, se puede estar gestando un nuevo federalismo o por lo menos dándose condiciones para ello.

El curso y los formatos que un nuevo esquema de articulación interestatal vaya tomando, en el marco de un Federalismo que se aproxime a uno más equilibrado, basado en la Coordinación y Cooperación entre instancias estatales, está sujeto a un conjunto de factores y condiciones.

Desde lo productivo y sus localizaciones es decisivo el proceso de consolidación de los nuevos polos de desarrollo vinculados al mercado mundial –minería, petróleo, etc.- y otros vinculados a la agroindustria, además de la producción pampeana y el proceso modernizador de las producciones tradicionales y los servicios relacionados con ellas, como ejemplo el turismo articulado a las actividades agroindustriales. Pero también nuevos polos productivos como los del pistacho, el olivo, tomados como ejemplos, entre otros semejantes.

El crecimiento/fortalecimiento del conjunto de las nuevas actividades productivas y de servicios localizadas a lo largo y ancho del territorio, que metafóricamente llamamos “Ruta 40”, aunque no sólo estén ubicadas a lo largo del oeste del país, puede ser que sirvan como condiciones favorables para la aparición de nuevos actores político/institucionales, que operen como expresión de esas estructuras productivas y sociales y de un nuevo federalismo, ahora sí más cercano a los postulados constitucionales, con una relación más armónica entre Nación y Provincias.

Para pensar en el diseño de ese nuevo federalismo será decisivo el abandono por parte de las instancias subnacionales de la vieja actitud “demandista” hacia el gobierno central – en la que la Nación recauda y las Provincias gastan- sustituyéndola por una visión de cooperación, más equilibrada y armónica entre sus instancias, que implique compartir responsabilidades en la obtención de los recursos con el Estado Nacional, controles recíprocos sobre el uso de dichos recursos, su ejecución y los resultados de la misma.

Que los procesos transiten por esta senda seguramente demandará un profundo cambio en la visión, los gestos y los modos de actuar de todas nuestras dirigencias. En el caso de los gobiernos subnacionales requerirá del abandono de la posición cómoda de administrar recurso sin preocuparse mayormente por el cómo se obtienen y de donde salen. En el caso de los responsables de Estado Central implicará desprenderse de la visión que usa los recursos a distribuir como herramienta de obtención de lealtades – el modo “látigo y billetera”-, en el caso de las corporaciones empresariales y sindicales el fortalecimiento de las organizaciones locales y el abandono de la tradicional verticalidad.

En este contexto, usando una metáfora militar, podría ser que estemos encaminándonos a otra “Cepeda” u otra “Caseros”, esta vez sin armas, con las herramientas institucionales de la Constitución Nacional, que eventualmente tengan otros resultados, lo que significaría que la “batalla de la Ruta 40” esté poniendo los cimientos, las condiciones favorables para un nuevo federalismo, superador del “federalismo centralista” agotado.

* El autor es abogado, Master en Administración Pública. Docente Investigador en Universidades de Argentinas y México. Ex funcionario del Gobierno Nacional y de la Provincia de San Juan.